從新冠肺炎疫情反思我國傳染病預警制度

袁秀挺

bevictor伟德官网教授 法學博士 上海青年法學法律人才庫成員

此次新冠肺炎疫情，在相當程度上與信息披露不及時、管理不到位有關，同時也暴露出我國傳染病防治相關制度在運行時的若幹缺陷。其中尤為突出的，是傳染病預警方面的不足。《傳染病防治法》第19條規定：“國家建立傳染病預警制度。”但法條中并未規定何為預警、如何預警。實踐中對于預警的理解，也存在一定的偏差。以下結合新冠肺炎疫情的回顧，對現有規定和做法進行分析評價，在此基礎上提出相關建議，以期對我國傳染病預警制度的完善有所助力。

一、對新冠肺炎疫情反應情況的複盤

2019年12月1日

目前有證據表明首位病例出現時間。

2019年12月8日

官方通報的新冠肺炎起始時間。

2019年12月27日

湖北省中西醫結合醫院向江漢區疾控中心上報發現不明肺炎傳染現象。

2019年12月31日

國家衛健委專家組抵達武漢，開展相關檢測核實工作。

武漢市衛健委首次發布《關于當前我市肺炎疫情的情況通報》，“未發現明顯人傳人現象，未發現醫務人員感染”。

2020年1月1日

華南海鮮批發市場關停。

2020年1月3日

武漢市衛健委發布《關于不明原因的病毒性肺炎情況通報》，稱“未發現明顯的人傳人證據”。

2020年1月5日

武漢市衛健委發布《關于不明原因的病毒性肺炎情況通報》，稱“未發現明确的人傳人證據”。

2020年1月8日

國家衛健委專家确認新型冠狀病毒為疫情病源。

2020年1月11日

武漢市衛健委發布《關于不明原因的病毒性肺炎情況通報》，稱“病原體初步判定為新型冠狀病毒”，截至當時，“未發現明确的人傳人證據”。

2020年1月12日

武漢市衛健委首次發布《關于新型冠狀病毒感染的肺炎情況通報》，通報了累計病例、新增病例、治愈病例、死亡病例等信息。其後直至1月21日，均每日發布，通報體例及内容大同小異。

2020年1月20日

國務院同意将新型冠狀病毒肺炎納入傳染病法和衛生檢疫法管理。

鐘南山在接受央視連線時明确表示新型冠狀病毒“人傳人”。

2020年1月21日

湖北省衛健委發布《關于新型冠狀病毒感染的肺炎情況通報》，其後每日發布。

2020年1月22日

湖北省啟動突發公共事件二級應急響應。

2020年1月23日

武漢自上午10時起“封城”。

可見，武漢市政府及省市衛健委針對此次新冠肺炎疫情，在前期隻是通報了一些信息，但并未采取“預警”措施，至少是未對公衆發出預警。抗疫行動是在鐘南山宣稱會“人傳人”後，才正式啟動的。縱觀整個時間線，武漢市至少錯失四次預警機會（分别是12月27日、12月31日、1月8日、1月11日）。當然，感性的認識不能替代理性的判斷。對于是否預警、誰有權預警、如何預警等，需結合我國現有法律規定和運作實踐，才能正确評判。

二、對我國現有傳染病預警規定的分析

（一）基本規定

我國的傳染病預警制度是在《傳染病防治法》2004年修訂時予以規定的，體現在該法第19條，内容比較簡單，除明确要建立預警制度外，就是對預警主體做出了規定（對此我們下文再分析）。

除此之外，我國尚無專門規範傳染病預警的法律法規。與傳染病預警相關的規定散見于《政府信息公開條例》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》等。

比較重要的内容包括：1.突發公共事件的預警信息行政機關應當主動公開（《政府信息公開條例》第20條第12項）；2.預警級别分為四類（《突發事件應對法》第42條）；3.縣級以上政府應建立突發事件監測與預警系統（《突發公共衛生事件應急條例》第14條）。

（二）預警主體

《傳染病防治法》第19條第2款規定：“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。”據此，針對傳染病預警，包括未達到突發公共衛生事件程度的疫情，當前隻有國家衛生健康委員會和省級人民政府才有權發出預警。另外，預警的基礎是“預測”，需要有科學依據，但不可能等待疾病确定後再預警。

《突發事件應對法》第43條規定，在“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即将發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級别的警報……”。表面上看，這與前述《傳染病防治法》第19條的規定有沖突。因而存在如何選擇适用的問題。

一種理解是，法律的适用原則是新法優于舊法，特别法優于一般法，故2007年通過的《突發事件應對法》應替代2004年修訂的《傳染病防治法》相關條款而得到适用。另一種理解則認為，從兩者的關系看，不能簡單認為《傳染病防治法》是《突發事件應對法》的特别法。恰恰相反，疫情達到了突發公共衛生事件的程度，才需要适用《突發事件應對法》，從這個角度講，後者才是前者的特别法，應優先适用。

（三）預警的公布

《傳染病防治法》第19條第2款關于傳染病預警的規定其實包含兩層含義，一是及時發出預警，二是根據情況公布。但那種認為預警信息需先通過有關渠道反映，再視情向社會公布的觀點則屬對法律的誤解。

首先，根據《政府信息公開條例》的規定，預警信息應主動公開；其次，從法條文義上講，“發出預警”和“（根據情況）予以公布”都隻有一個主語，即“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府”，事實上這兩者通常并非最先接觸到疫情的主體，如果要區分“對内預警”和“對外公布”，則預警何從談起，又向誰發出？另外，從《突發事件應對法》第44條的規定看，公開、及時也是預警的應有之義。所以，對《傳染病防治法》第19條的正确解讀應是“預警并公布”，隻是根據不同情況，預警的範圍（公布的對象）有别。

目前關于預警最為細緻的規定，體現在2006年發布的《國家突發公共事件總體應急預案》中，其對預警信息的内容、預警信息的發布方式都有具體要求。不過要指出的是，該預案在性質上并非法律文件，僅是行政規定。

除此之外，國務院還發布了若幹突發公共事件專項預案，另外國家衛生健康委及一些省級政府（上海市）也發布了各自的應急預案，但這些預案中并無關于預警程序、方式、對象、範圍以及相應後果等更為具體的規定。

三、相關評價及建議

應該說當前對包括傳染病疫情在内的突發公共事件還是很重視的，近年來各地均強調預警系統或平台的建設，軟硬件均有所保障。此外，相關的研究也有不少，但多集中于預警機制、預警體系框架、預警管理等領域，對制度的具體分析不多見。

另一方面，實踐中，真正公開警示，起到“吹哨”作用的預警卻不多見（筆者通過互聯網甚至搜索不到一起傳染病預警的典型案例）。這或許反映出相關部門對預警存在誤解。通常所謂的預警，似乎僅指通過特定渠道的信息上報。但這與人們希望的預警顯然相去甚遠，實際上也不符合法律的規定。

另一個焦點是對預警主體的認識。雖然立法上的确存在沖突，但地方政府如果多一份擔當精神，按照法律沖突的解決方式，主動預警疫情，應該說并沒有法律上的障礙。當然，從理順法律之間關系，規範操作的角度，對有關法律條文加以修改也是有必要的。建議強化政府職責，在《傳染病防治法》中規定縣級地方人民政府有權預警。

實踐中還有縣級地方政府以“預警”名義發布信息，提醒群衆注意各類易發疾病，同時介紹疾病識别、易感人群、防控要點等信息。顯然，這樣的“預警”并非法律意義上的預警，但不可否認其成效是良好的。

總之，當前在制度方面，關于傳染病預警的規定尚不健全，效力層級不夠高，有些規定之間存在沖突；在實踐方面，對預警的認識不夠準确，但也有一些經驗值得總結。建議在《傳染病防治法》中增加“疫情預警”一章，與“疫情報告、通報和公布”相并列。為此，應加強對預警的含義、預警主體、預警時機、預警方式、預警範圍、預警的法律責任等内容的研究，增強立法的科學性和針對性。另外，在大力進行預警信息系統建設的同時，還應加強學習，統一認識。對傳染病的預警，不僅應有科學精神，還應具備法律意識。